▲ 배출권거래제 시행1년 토론회가 국회도서관 소회의실에서 개최됐다.

범국민적인 기후변화 대응의 정책·입법 거버넌스를 추구하는 국회기후변화포럼(대표의원 홍일표·한정애)은 국회도서관 소회의실에서 ‘배출권거래제 시행1년, 진단과 평가’를 주제로 제 32차 정책토론회를 개최했다.

이번 정책토론회는 지난 7월 정부에서 발표한 온실가스 배출권거래제 1차 이행연도의 배출권 정산 결과를 바탕으로 정부, 기업, 학계, 시민사회 등 각 이해당사자들로부터 배출권거래제 시행 1년을 평가해보고 향후 배출권거래제의 제도 안착을 위한 개선 방안을 모색하기 위해 마련됐다.

▲ 개회사를 전하고 있는 한정애 국회기후변화포럼 대표의원

한정애(더불어민주당) 국회기후변화포럼 대표의원은 개회사를 통해 토론회에 참석한 패널과 참여자들에게 감사인사를 전하며 "배출권 거래제를 처음 시행했을 때와 달리 여유가 있는 기업들이 다수 발생했다"며 "기후변화에 적응하기 위한 노력은 기업의 도움 없이는 불가능하다"고 했다. 

한 의원은 배출권거래제를 이미 시행중인 영국과 독일의 예를 들며 "우리에게도 선례가 될 수 있는 사례들이 있다"며 "이러한 사례를 접할 수 있는 기회를 기후변화포럼에서 좀 더 자주 제공해 기업들이 두려움 없이 제도에 적응해 나가는데 도움이 되도록 하겠다"고 했다.

▲ 인사말을 전하고 있는 하영봉 GS에너지 대표이사

하영봉 GS에너지 대표이사는 인사말을 통해 "우리나라도 배출권거래 1년이 지났다"며 "도입초기의 할당치 등 거래가 활성화되지 않고 있는 문제점들을 개선하기 위해 머리를 모아야하는 중요한 시점"이라고 했다. 하 이사는 "오늘 토론을 통해 우리 산업계와 시민 등 각계가 열린마음으로 소통하여 온실가스 감축을 위한 귀중한 시간이 되길 바란다"고 했다.

▲ 축사를 전하고 있는 조경태 국회재정위원회 위원장

조경태(새누리당) 국회재정위원회 위원장은 축사를 통해 기후변화 포럼 관계자들에게 감사 인사를 전하며 "우리나라는 온실가스 배출량 상위국가로 국제 사회에서 책임있는 모습을 보여야 한다"며 "배출권 거래제에 대한 국가차원의 역할과 지원대책이 있어야 한다"고 강조했다.

토론회에서 오일영 기획재정부 과장은 '1차년도 배출권거래제 운영실적 및 평가'를 진행했다.

오 과장은 먼저 배출권거래제에 대한 간략한 소개를 진행했다. 배출권 거래제는 기업에게 온실가스 배출권을 할당하여 할당범위내에서 배출행위를 허용하고 여분 또는 부족분에 대해 타기업과의 거래를 허용하는 제도다.

배출량 기준은 최근 3년간 온실가스 배출량이 연평균 125,000톤 이상인 업체 또는 25,000톤 이상인 사업장을 대상으로 한다. 할당대상 온실가스 종류는 이산화탄소, 메탄, 아산화질소, 수소불화탄소, 과불화탄소, 육불화항으며 배출방식은 직접배출과 간접배출이 모두 포함된다.

계획기간별 운영 방향은 2015~2017년 1기를 시작으로 5년 계획기간 체제로 운영되어 2025년에 제도의 완벽한 정착을 목표로 하고 있다.

올해는 1기의 중간단계에 해당하는 시기로 15년 배출권 거래제 실적은 총 542.6백만톤으로 배출권 548.7백만톤에 비교해 6.1백만톤이 여유가 있는 상황이다. 이처럼 배출권이 남아돌다보니 가격이 낮아 배출권을 구입하려는 업체들은 많지만 팔고자 하는 업체는 거의 없는 상황이다. 

오 과장은 "이는 향후 수급 상황에 대한 불확실성으로 여유 기업이 배출권 매도에 소극 대응하고 있는 것"이라고 밝혔다.

▲ 지정토론에서 활발한 논의를 펼친 전문 패널들

발표 후 이어진 지정토론에서는 △안병옥 기후변화행동연구소 소장 △안윤기 포스코경영연구원 상무 △김형찬 삼정KPMG 이사 △현준원 한국법제연구원 연구위원 △강성훈 한국조세재정연구원 부연구위원 등 관련 전문가들의 심도 깊은 토론이 진행됐다.

안병옥 기후변화행동연구소 소장은 "과거 시민사회의 일각의 비판과 우려가 있었음에도 이 제도의 도입에 찬성했던 이유는 딱 한가지"라며 "산업계가 공장을 해외로 이전하는 수준의 부담을 지지 않는 수준에서 온실가스를 감축할 수 있도록 유도하는 수단으로는 총량제한 배출권거래제가 최선의 대안이라고 생각했기 때문"이라고 했다.

하지만 안 소장은 배출권 거래제 도입 1년을 평가하며 드는 솔직한 심정으로는 "이렇게 할 바엔 차라리 폐지하는 게 낫다"며 세가지 이유를 들어 현재의 온실가스 배출권 거래제를 강하게 비판했다.

첫째는 공정성이 깨졌다는 것이다. 공정성은 감축실효성, 투명성과 함께 배출권거래제 성공의 필수조건이다. 공정성은 제도 도입 취지에 상응하는 엄격한 할당과 공정한 시장운영을 통해 이루어진다.

안 소장은 "2014년 하반기에 이루어진 배출권할당부터 최근까지 정부가 보여준 것은 기업들의 경쟁력 논리에 포획된 모습이었다"며 "정부가 산업계의 반발을 무마하기 위해 어떠한 근거도 제시하지 않고 1차 계획기간(2015~2017)의 배출권 할당량을 정부 초안에 비해 5800만 톤이나 늘려줬다"고 지적했다.

또한 "지난 1년간 배출권할당위원회와 배출권할당결정심위위원회에서 정부 위원들과 경제부처의 추천을 받은 위원들은 사업계의 이해관계를 충실히 대변해 왔다"며 배출권거래제가 온실가스 감축수단이 아니라 '기업 봐주기 수단'으로 전락했다고 했다.

둘째는 투명성이 훼손됐다는 것이다. 기업들의 배출량 정산이 끝났지만 정부는 자세한 내용을 공개하지 않고 있다. 안 소장은 앞서 오일영 기후경제과장의 발표를 지적하며 1차년도 배출권 거래제 실적과 관련해 운영실적 및 평가는 마지막 슬라이드 두장이 전부라고 했다. 안 소장은 "정부는 기업별 배출권 할당량과 정산내역을 공개해야한다"고 지적했다.

셋째는 기준가격을 설정해 온실가스 감축 동기부여가 어려워졌다는 것이다. 이는 할당배출권 가격이 톤 당 1만원 이상인 경우 정부가 시장안정화조치를 통해 배출권 가격을 조절하도록 한 것인데 이는 배출권거래제가 시장과 기업들간의 자율적인 흐름 아래서 자연스럽게 가격이 생성되는 것을 인위적으로 막는 것이기도 하다. 안 소장은 "이렇게 된다면 이는 탄소세와 별 다를게 없을 뿐만 아니라 많은 행정비용이 소모되는 비효율적인 제도"라고 지적했다.

안 소장은 "배출권 거래제에 관련된 정보를 투명하게 공개하고 배출권 거래시장이 제대로 작동될 수 있도록 제도 전반을 손질해야한다"며 "감축효과도 없으면서 공정성을 저해하는 제도라면 과감하게 폐지하고 다른 대안을 찾는 것이 낫다"고 지적했다.

김형찬 삼정 KPMG이사는 "아직 1차년도 배출권 제출 결과만을 두고, 배출권거래제의 성과를 평가하는 것은 이르다"며 배출권거래제에 동기부여를 하기 위해 배출권거래 과정 전반을 ▲할당 ▲상쇄 ▲거래 3가지로 나누어 개선점을 모색해볼 필요가 있다고 했다.

할당에 관해서는 ▲ 업종별 감축률을 고려한 업종 할당 결정방식이 배출권 거래제의 시장기능을 통한 비용 효율적인 감축유도에 미치는 부정적인 영향은 없는가 ▲ 계획기간 중 신설 또는 증설 시설에 대해 해당 업종 할당량 내에서 사전에 할당하는 방식이 신증설 투자를 저해하는 측면은 없는가 ▲ 무상할당을 유지하면서도 감축투자 유인과 촉진을 위해 과거 배출량 실적 기반의 할당방식을 개선하기 위한 방향은 무엇인가를 예로 들었다.

상쇄에 관해서는 ▲ 현 상쇄 제도는 2020년까지 국내에 한정하여 허용되고 있는데, 소규모 사업 위주의 사업기회가 대부분인 국내 추진여건을 충분히 반영하고 있는가 ▲ 개도국 기후 인프라사업 투자 촉진과 저 비용 감축기회 제공을 위해 해외 상쇄를 조기에 허용하기 위해서는 어떤방식으로 접근해야 하는가를 예로 들었다.

거래에 관해서는 ▲ 현재까지의 형성되고 있는 배출권 시장가격이 기업의 투자의사결정과 예산 수립 등 자원 배분을 위한 시그널로 충분히 작동하고 있는가 ▲ 거래를 통한 비용효율적인 감축이라는 목표달성이라는 측면에서 배출권 시장에 유동성을 충분히 확보하기 위한 수단은 무엇인가를 예로 들었다.

현준원 한국법제연구원 연구위원은 배출권거래제 1년을 평가해볼 때 "지난 이행연도 동안 결과적으로 배출권 할당량은 배출량에 비하여 많았다는 점에 비추어 보면 할당부족이라기 보다는 초과할당이라는 평가가 오히려 적합한 것이라는 생각이 든다"고 했다.

또한 "배출권 거래가 활발하지 못하였던 것은 배출권거래제 시행 초기에 시장안정에 더 큰 방점을 찍고 제도를 설계하여 거래참여자를 할당대상업체로 제한하였기 때문이지 제도가 실패한 결과라고 보긴 힘들 것으로 생각된다"고 했다.

현 위원은 "미래 리스크를 최소화하는 것에 더욱 관심이 있을 수 밖에 없는 기업들은 남는 배출권을 팔기 보다는 저축(이월)해 두려고 하는 경향이 강하기 때문에, 팔려는 사람이 없는 시장이 된 것이고 그로 인하여 시장이 활성화되지 못한 것은 어쩌면 제도 설계 당시부터 예측할 수 있었던 일"이라며 "이는 시장안정화에 더욱 무게를 둔 선택의 결과"라고 했다.

현 위원은 "하지만 제도의 개선은 분명히 필요하다"며 "예컨데 미래 배출 전망치(BAU)를 기준으로 하고 있는 국가 감축목표와 반드시 연동하여 배출권 총량을 설정하는 것은 배출권 거래제의 관점에서는 오히려 사회적 합의가 곤란하도록 만드는 요소일 수 있다"고 지적했다.

현 위원은 "배출권의 총량은 수요와 공급에 따른 시장가격 형성에서 공급량을 정하는 것이라 할수 있는데 이 공급량이 언제든 변동이 가능한 배출전망치에 연동되면 이는 궁극적으로 배출권 거래제를 실패하게 만들 것"이라고 지적했다. 또한 "현행 배출권 거래제는 업종별 배출허용총량을 정하도록 하고 있는데 이 또한 제도에 대한 사회적 합의를 저해할 가능성이 높다"고 했다.

본래 업종별 배출허용총량 설정은 업종별 성장률을 적절히 반영하여 크게 불이익을 감수하거나 초과이익을 얻게 되는 업종이 없도록 배려하려는 취지다. 하지만 실제로는 미래에 대한 정확한 업종별 성장률을 예상할 수 없는 현실에서 이러한 조치는 불필요한 분쟁의 여지를 만들 가능성이 높다. 현 위원은 "부문별 배출허용총량만을 성정하거나 부문별·업종별로 허용총량을 나누지 않는 방식이 모두가 동일한 부담을 분담한다는 인식을 만들 수 있을 것"라고 했다.

현 위원은 "시장활성화가 중요한 문제라면 현행 배출권거래제의 제 3자 거래참여제한과 계획기간 간 무제한 이월허용을 수정할 필요가 있다"며 "거래활성화를 위하여 무리하게 배출권을 시장에 더 푸는 방법을 쓰기 보다는 여유있는 배출권을 시장에 팔도록 유도하는 방안을 고려해볼 필요가 있다"고 했다.

강성훈 한국조세재정연구원 부연구위원은 "배출권거래제가 제대로 작동하지 않는다면 추가적인 제도적 노력 없이 정부가 2030년 온실가스 감축목표를 달성하는 것은 힘들 것"이라고 예상했다.

다른 주요 국가들은 우리나라와 달리 배출권거래제를 보완할 수 있는 정책수단(탄소세 등)도 동시에 사용하는 등 온실가스 감축을 위해 다양한 제도적 노력을 기울이고 있다.

강 위원은 "무엇보다 배출권거래제의 실효성을 제고하기 위해 정부는 배출권 가격이 시장에서 자유롭게 형성될 수 있도록 해야한다"며 "정부가 기준가격을 공시하고 시장에 개입할 수 있다는 시그널을 기업들에게 주는 것은 바람직하지 않다"고 했다.

정부의 배출권 거래시장 참여자에게 가격에 대한 잘못된 시그널을 줄 경우 장내거래보다 배출권 가격이 더 높은 가격으로 장외거래가 활발하게 될 가능성이 있기 때문이다. 실제로 이런 현상이 2016년 초반에도 관측된 바 있다고 했다.

강 위원은 배출권거래제에 대한 정부 개입을 최소화 하고 시장을 활성화 하기 위해서는 시장참여자가 다양해질 필요가 있다고 했다.

이를 위해 "시장이 독과점 형태를 가지는 등의 현상이 나타나지 않도록 주의해야 한다"며 "배출권 가격이 적정수준으로 유지되지 못한다면 기업들은 녹색기술등에 자본을 투자하지 않게 될 것"이라고 했다.

발제가 끝난 뒤에는 전문가들과 업계 실무 담당자들의 실무적인 질문이 이어졌고 토론회는 예정됐던 15시가 넘어서 비로소 성황리에 마무리 됐다.

▲ 한정애 국회기후변화포럼 대표의원과 조경태 국회재정위원회 위원장 및 패널로 참석한 전문가들이 성공적인 정책토론회 개최를 위해 파이팅을 외치고 있다.