한국환경공단 자원순환처 폐기물처분부담금부 기후변화 정책학 박사 장연기 부장

급격한 인구증가와 경제 산업발전으로 현대사회는 대량 생산, 대량 소비, 대량 폐기로 이어지고 있다. 이로 인해 천연자원 사용이 급증하고, 산업과 일상생활에서 발생되는 폐기물이 환경오염은 물론 생태계를 파괴하는 등 전 지구적 위협에 직면하고 있다. 유럽연합(EU)을 포함한 선진국에서는 환경위기, 자원위기, 기후위기 등에 대한 극복방안으로 순환경제사회로의 전환을 시행하고 있다. 

우리나라는 ‘채취-생산-소비-폐기’로 이루어지는 선형경제 구조를 ‘순환경제’로 전환하기 위해 「제1차 자원순환 기본계획(2018~2027)」을 2018년 9월에 수립·발표하였고, 2027년도까지 중장기·단계별 자원순환 목표를 설정하여 자원의 순환이용 확대 및 폐기물의 직매립 제로화를 주요 추진과제로 하였다. 이는 폐기물이 재활용되지 않고 소각 또는 매립되면 자원의 낭비로 새로운 물질 사용에 의한 천연자원 고갈, 산림훼손, 에너지소비 등 온실가스를 배출해 기후환경의 악영향을 초래하기 때문이다.

자원순환 이행정책 및 제도

자원순환의 목적은 자원을 효율적으로 이용하여 폐기물의 발생을 최대한 억제하고, 발생된 폐기물은 기술적 또는 경제적으로 가능한 범위에서 순환 이용하거나 적정한 처분을 하는 것이다. 우리나라 폐기물 분류는 생활폐기물, 사업장폐기물, 건설폐기물, 지정폐기물로 구분하고, 매년 폐기물의 발생량 및 처리현황을 국가 통계로 공표하고 있다. 통계에 따르면 전체 폐기물 평균 재활용률은 86.6%로 OECD 평균 30%보다 매우 높은 것으로 나타났다. 그러나 실질적인 재활용률은 이보다 낮을 것이라는 지적과 개선 요구에 따라 잔재물 발생 및 처리현황 정보를 제공하고 있으나, 실질 재활용량을 파악하기 위해서는 폐기물 발생에서부터 재활용과 잔재물 발생·처리에 이르는 전 과정에 대한 물질흐름 분석이 필요하다. 

‘2019년도 전국 폐기물 발생 및 처리현황’을 기준으로 전체 폐기물 발생량 181백만 톤 중 사업장폐기물이 74백만 톤으로 40.7%를 차지하고 있고, 사업장폐기물의 최근 10년간 발생 추이를 살펴보면 2010년 50백만 톤에 비해 147% 증가하는 등 발생량이 꾸준히 증가하고 있다. 그간 폐기물 발생의 감량 및 재활용 촉진을 위한 법규와 정책 시행에 따라 재활용기술 연구개발, 재활용 시설설치, 재활용산업 육성지원 등 재활용분야 산업이 성장되어 소각률(5.8%→4.0%)과 매립률(16.9%→9.2%)은 감소되고, 재활용률(72.3%→82.6%)은 증가하고 있는 것으로 나타났다. 

국가 자원순환 목표지표는 2027년까지 원단위 발생량 20% 감축, 순환이용률 82.0%, 최종처분율 3.0%, 에너지회수율 20.3%를 달성하는 것으로 설정하였다. 폐기물을 다량 배출하는 제조업과 생활폐기물의 책임 주체인 시·도에 대해 ‘자원순환 성과관리제도’를 의무 시행하고 있다. 제조업은 한국표준산업분류 중분류 18개 업종 중 최근 3년간 배출량 기준으로 지정폐기물 100톤 이상, 지정 외 폐기물 1,000톤 이상 배출사업장이 대상이며, 2018년도 최초 3,200여 개소가 선정되었다. 대상자는 매년 선정기준에 따라 선정되며, 순환이용률과 최종처분율에 대한 자원순환 목표를 부여받고, 목표달성 이행실적을 평가받게 된다. 

자원순환 이행의 적극적 지원을 위해 자원순환 성과관리 대상 사업자 중 중소․중견기업에 대해 최대 1억 원까지 지원하는 제도를 2021년부터 시행하였고, 2022년에는 50억 원의 예산을 확보하여 지원하고 있다. 폐기물은 순환이용이 가능함에 따라 유가성이 있고, 환경상 유해성이 없는 경우 순환자원으로 인정하여 폐기물의 관련 규제적용에서 제외하는 정책을 시행하고 있다. 순환자원인정 품목은 폐기물의 범위에서 벗어나므로 폐기물의 규제 없이 자유롭게 유통할 수 있고, 원자재와 동일한 수준으로 운반·보관·사용에 있어 제한받지 않게 된다. 순환자원 인정실적으로는 2018년도 고철, 폐종이류, 폐합성수지류 등 4종에서 2021년도 폐유리, 폐석회, 분진류, 왕겨 및 쌀겨 등 17종으로 확대되었고, 순환자원 인정 누계 192건을 통해 4,779천톤의 폐기물이 순환자원으로 인정되어 유통·사용되는 실적을 보이고 있다.

<국가 중장기 자원순환 지표>

폐기물 매립 제로화를 위한 국내․외 정책 동향

2021년 12월에 발표된 「K-순환경제 이행계획」에서는 소각․매립 최소화를 위한 방안으로 생활․건설폐기물은 바로 매립하지 않고, 소각 잔재물 또는 분리․선별 후 불연성 잔재물만 매립하도록 하였다. 생활폐기물의 경우 수도권은 2026년, 비수도권은 2030년이고, 건설폐기물은 2030년부터 직매립을 금지하는 등 순환체계를 강화하는 정책방향을 발표하였다. 

우리나라는 2018년부터 폐기물을 소각 또는 매립 처분하는 경우 폐기물처분부담금을 부과 징수하는 제도를 시행하고 있다. 이는 환경적으로 가장 우선시되는 처리 방법이 재활용이며, 매립은 최후의 수단이기 때문에 부담금 부과를 통해 매립과 소각을 억제하고, 처리 방법을 재활용으로 결정하도록 유인하기 위해 처분 방법에 따라 kg당 소각 10원, 매립 10~30원을 부과하고 있다.

국외의 경우, OECD 주요 국가 중 독일을 제외한 모든 국가에서 매립세를 도입하여 매립률은 꾸준히 감소하고 있으며, 일부 국가를 제외하면 대부분 국가의 매립률은 10% 미만이다. 2018년 기준 매립세는 11~104€/t까지 다양하며, 매립세가 높을수록 전반적으로 매립률이 낮게 나타났다. 15개 국가 기준으로 50€/t를 초과하는 국가들의 매립률은 5.6%(0.6~14.4%)이며, 50€/t 이하인 경우 평균 35.4%(1.4~68.4%)로 나타나고 있다. 영국은 1996년 매립세 도입 후 매년 요율 증가를 통해 2000년 매립률 81.2%(12.9€/t)에서 2018년 매립률 14.4%(104.1€/t)의 성과를 보였다. 핀란드는 1996년 15.15€/t에서 2005년 30€/t, 2017년 70€/t까지 상승하여 2018년 기준 매립률 0.6%로 나타났고, 스웨덴의 경우 2000년 매립세 25€/t를 도입하고 2018년 51€/t까지 꾸준히 요율을 증가시킨 결과 매립률은 22.9%에서 0.7%까지 감소하였다.

<OECD 국가 매립세 및 매립률(2018년)>

자원순환의 온실가스 감축 효과

「2050 탄소중립」 추진전략 중 하나인 ‘순환경제 활성화’는 순환경제를 통해 투입 에너지를 최소화하여 생태계 보전과 온실가스 감축을 구현하는 것으로 재활용원료 사용의 극대화와 제품의 탄소발자국 분석 확대, 부문별 탄소중립 방안과 연계한 순환사회 전환이 주요 내용이다. 「K-순환경제 이행계획」에서 ‘순환경제’는 자원순환의 새로운 패러다임으로 폐기물의 발생예방(Reduce)을 최우선으로 하고, 발생된 폐기물은 최대한 이용(Reuse & Recycle Recovery)을 통해 천연자원 사용 최소화 및 자원 순환이용을 극대화하는 것이다. 이는 폐기물의 제로화를 지향하는 것으로 폐기물을 재사용·재제조·재활용하고, 남은 폐기물은 소각을 통해 에너지를 회수하고, 잔재물까지 완전하게 재활용하는 사회를 2050년의 국가 비전으로 계획하고 있다. 아울러, 순환경제는 폐기물 부문에 한정하지 않고 ‘생산-유통-소비’ 전 과정에서 자원을 효율적으로 이용하고 순환이용을 활성화하는 과제로 순환경제 이행지표를 제시하였다. 전과정관리 중 원료는 재생자원 이용률, 제조는 자원생산성, 구매는 재활용제품 판매액, 사용은 제재조 품질인증 건수, 폐기는 품목별 회수·재활용률 등을 이행 주요 지표로 설정하고, 지속적인 모니터링을 계획하고 있다. 

2018년도 기준으로 우리나라 온실가스 총배출량은 727.6백만 톤이고, 폐기물 부문은 17.1백만 톤(2.35%)에 해당한다. 세부 배출량을 살펴보면, 매립 7.8백만 톤, 소각 7.1백만 톤, 하․폐수 1.7백만 톤, 생물학적 처리 0.4백만 톤 등이다. 「2030 국가 온실가스 감축목표(NDC)」는 2018년 총배출량 대비 40% 감축 상향안을 목표로 함에 따라 폐기물 부문은 △46.8%를 감축한 9.1백만 톤을 목표로 하였다. 그러나 「K-순환경제 이행계획」에서는 폐기물 감량·재활용을 확대하고, 바이오 플라스틱 대체 및 바이오가스의 에너지 활용 등을 통해 2030년도 4.4백만 톤을 목표로 하고 있어 폐기물의 소각 및 매립량 제로화를 위한 자원순환 전환이 사회적으로 강하게 요구되고 있는 현실이다. 

폐기물의 재활용 즉, 자원순환은 탄소중립의 핵심 전략인 순환경제 체계로의 전환을 위한 중요한 정책이므로 폐기물의 자원순환에 따른 폐기물별 온실가스 감축량을 산정할 필요가 있다. 연구에 따르면, 2019년도 사업장폐기물인 ‘1차 금속 제조업’ 철강슬래그 27백만 톤을 재활용하였을 경우, 주요 천연자원에 해당하는 천연골재, 석회석, 철광석 등을 대체함에 따라 온실가스 순 감축 효과는 828천tCO2eq으로 분석되었다.

지속적으로 증가하는 폐기물의 발생량을 억제하는 것은 한계가 있으므로 발생된 폐기물의 재활용을 통해 소각과 매립을 최소화하여야 한다. 순환경제사회로의 촉진을 위한 폐기물의 자원순환은 유한자원을 확보하고, 자원고갈 예방, 토양․해양 환경오염 예방, 생태계 보전뿐만 아니라 기후환경의 온실가스를 감축하는 등 전 지구적 탄소중립을 달성하는 최적의 방식이라 할 수 있다.